A história das ferrovias serve de alerta para os aeroportos brasileiros
Por Dr Cesar Mazzoni
As concessões aeroportuárias e as ferrovias brasileiras são o ponto de partida desta análise histórico-jurídica. Neste artigo, o advogado Cesar Mazzoni examina como a perda da função pública da infraestrutura de transportes pode levar os aeroportos a repetir um processo semelhante ao que reduziu drasticamente a malha ferroviária nacional
A evolução da infraestrutura de transportes no Brasil evidencia um padrão histórico preocupante. Sempre que a exploração econômica da infraestrutura pública passa a prevalecer sobre sua finalidade constitucional, inicia-se um processo gradual de perda da capacidade operacional, redução da conectividade nacional e comprometimento do desenvolvimento regional.
O fenômeno observado na malha ferroviária brasileira ao longo das últimas décadas apresenta notáveis semelhanças com a atual política de concessões aeroportuárias. Existe, portanto, o risco concreto de repetição de um modelo que já produziu graves consequências para o sistema nacional de transportes.
A redução da malha ferroviária brasileira
Durante boa parte do século XX, entre as décadas de 1930 e 1980, a ferrovia constituiu um dos principais instrumentos de integração territorial e desenvolvimento econômico do país.
Segundo dados oficiais da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e do Ministério dos Transportes, o Brasil chegou a possuir aproximadamente 40 mil quilômetros de vias férreas. Naquele período, o país formava uma das maiores malhas ferroviárias do mundo.
Essa infraestrutura permitia integrar regiões produtivas, transportar passageiros e cargas e promover a ocupação econômica do território nacional.
Entretanto, sucessivas alterações no modelo de gestão mudaram esse cenário. Reorganizações administrativas, concessões e a ausência de investimentos voltados à expansão da malha resultaram em sua progressiva redução.
Atualmente, a ANTT registra cerca de 30 mil quilômetros de ferrovias concedidas. Contudo, apenas parte dessa extensão permanece efetivamente operacional. Extensos trechos estão abandonados, ociosos ou sem utilização econômica.
Além disso, o transporte ferroviário de passageiros praticamente desapareceu do país. Hoje, ele está restrito a poucas operações regionais e turísticas.
Esse cenário demonstra que a simples transferência da gestão da infraestrutura à iniciativa privada não assegura, por si só, a preservação do interesse público.
Esse precedente histórico deve servir como parâmetro para a análise da atual política de concessões aeroportuárias.
O Brasil possui aeroportos, mas concentra a conectividade
O Brasil possui uma das maiores infraestruturas aeroportuárias do mundo.
Conforme dados oficiais da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), existem mais de 2.500 aeródromos cadastrados no país. Desse total, aproximadamente 500 são aeroportos públicos. Além disso, existem centenas de aeródromos privados destinados à aviação geral.
Apesar dessa expressiva infraestrutura, apenas cerca de 170 a 180 aeroportos recebem voos regulares. Assim, praticamente toda a movimentação nacional de passageiros fica concentrada em um número reduzido de terminais.
Essa concentração revela um dado estrutural relevante.
O problema da aviação brasileira não reside na ausência de infraestrutura aeroportuária. Está na incapacidade de utilizar de forma eficiente a rede existente e na progressiva perda da conectividade regional.
A função pública dos aeroportos
Durante décadas, especialmente sob a administração direta da União e da Infraero, os aeroportos públicos cumpriram uma função muito mais ampla do que apenas receber voos comerciais.
Eles constituíam verdadeiros centros de desenvolvimento da aviação civil.
Esses aeroportos abrigavam aeroclubes, escolas de aviação, oficinas de manutenção, operadores da aviação geral, serviços de emergência e atividades de defesa civil.
Além disso, contribuíam para a formação de pilotos e para o desenvolvimento tecnológico aeronáutico.
Embora existissem limitações financeiras e administrativas, a finalidade pública da infraestrutura permanecia preservada.
Com o avanço do modelo de concessões aeroportuárias, entretanto, observa-se uma significativa alteração de paradigma.
Em diversos aeroportos concedidos, a lógica da administração deixou de privilegiar o desenvolvimento da atividade aeronáutica. Em seu lugar, passaram a prevalecer critérios patrimoniais, imobiliários e financeiros.
A infraestrutura aeroportuária começou a ser administrada como um ativo econômico destinado à maximização de receitas. Enquanto isso, a função pública que justificou sua criação perdeu espaço.
Os impactos sobre a aviação geral
Como consequência, aeroclubes, escolas de aviação, oficinas de manutenção aeronáutica, empresas da aviação geral e proprietários de hangares passaram a enfrentar dificuldades.
Entre elas estão aumentos expressivos nas tarifas de ocupação, rescisões contratuais e negativas de renovação das cessões de uso. Essas medidas tornam economicamente inviável a permanência de muitas atividades nos aeroportos.
Esse fenômeno produz reflexos diretos sobre toda a cadeia produtiva da aviação.
Os próprios dados estatísticos da ANAC demonstram que uma parcela significativa da formação de pilotos civis brasileiros ocorre em aeroclubes e escolas de aviação instalados em aeroportos regionais.
Portanto, a redução desses espaços compromete a atividade econômica local e a renovação dos profissionais responsáveis pela segurança operacional da aviação civil brasileira.
O caso do Aeroporto de Luziânia
O Aeroporto de Luziânia GO, constitui um exemplo emblemático desse processo.
Usuários construíram hangares com recursos próprios e ocuparam regularmente áreas aeroportuárias por mais de três décadas. No entanto, passaram a suportar cobranças incompatíveis com a realidade econômica da aviação geral.
O resultado foi a devolução de instalações privadas, o encerramento de operações aeronáuticas e o esvaziamento progressivo da atividade aeroportuária.
Paradoxalmente, as promessas que justificaram a intervenção administrativa não se concretizaram. Entre elas estavam o desenvolvimento regional, a ampliação da infraestrutura e a implantação de voos regulares.
Ao contrário, registraram-se dificuldades operacionais e conflitos administrativos. Também surgiram controvérsias relacionadas à execução de obras sem o correspondente licenciamento ambiental.
Canela e os usos não aeronáuticos
Uma situação semelhante ocorre no Aeroporto de Canela e em diversos outros aeroportos concedidos.
A experiência demonstra que, em muitos casos, as concessionárias passaram a substituir atividades aeronáuticas permanentes por eventos temporários de natureza comercial, recreativa ou promocional.
Entre os exemplos estão festas realizadas em hangares no Aeroporto Campo de Marte, em São Paulo. Também ocorreram corridas de carros de arrancada nos aeroportos de Franca e Bauru-Arealva.
Além disso, instalações aeroportuárias passaram a receber exposições, feiras, eventos automobilísticos e diversas utilizações estranhas à atividade aérea.
Enquanto isso, aeroclubes, operadores da aviação geral e escolas de formação profissional eram progressivamente afastados.
Cria-se, assim, um paradoxo institucional.
Existem aeroportos onde praticamente tudo é permitido, exceto a atividade que constitucional e legalmente justifica sua própria existência: a operação aeronáutica.
Essa realidade torna-se ainda mais preocupante quando analisada sob a perspectiva da aviação regional.
A perda de competitividade das rotas regionais
Os estudos estatísticos da ANAC demonstram que a conectividade aérea brasileira permanece concentrada em poucos aeroportos de grande porte. Ao mesmo tempo, centenas de aeroportos públicos permanecem subutilizados.
A razão é predominantemente econômica e regulatória. Em rotas regionais de curta distância, o transporte aéreo frequentemente perde competitividade em relação ao modal rodoviário.
O trecho entre Porto Alegre e Canela ilustra essa realidade.
Embora o tempo efetivo de voo seja inferior a 40 minutos, o passageiro precisa comparecer ao aeroporto com antecedência. Além disso, deve realizar os procedimentos de check-in, inspeção de segurança, embarque e desembarque.
Com as demais formalidades operacionais, o tempo total da viagem aproxima-se de duas horas ou mais. Dessa forma, torna-se semelhante ou até superior ao deslocamento terrestre.
Essa perda de competitividade compromete a sustentabilidade econômica das rotas regionais e, consequentemente, dos aeroportos concedidos.
O risco de devolução das concessões
Nesse contexto, surge uma preocupação jurídica relevante.
Caso as projeções econômicas que fundamentaram os contratos de concessão não se concretizem, é previsível o aumento dos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro.
Além disso, podem ocorrer revisões contratuais, relicitações ou devoluções amigáveis das concessões ao Poder Público. Esse ciclo já foi observado em outros setores de infraestrutura.
O risco consiste na devolução de aeroportos deteriorados, esvaziados de suas atividades aeronáuticas tradicionais e incapazes de cumprir a função pública para a qual foram concebidos.
Nessa hipótese, poderá repetir-se o fenômeno ocorrido em diversos segmentos ferroviários: abandono da infraestrutura, perda de sua finalidade original e posterior destinação para usos completamente distintos.
Carlos Prates e Limeira
O encerramento das atividades do Aeroporto Carlos Prates, em Belo Horizonte, demonstra que essa hipótese não é meramente teórica.
Uma vez desativado um aeroporto e descaracterizada sua função aeronáutica, sua recuperação torna-se praticamente inviável.
Isso ocorre tanto pelos elevados custos de reconstrução quanto pela consolidação da ocupação urbana sobre áreas originalmente destinadas à infraestrutura aeroportuária.
Outro exemplo está no município de Limeira, no interior de São Paulo.
O aeroporto da cidade foi desativado em 2010, após uma disputa imobiliária entre a Prefeitura e o Aeroclube de Limeira.
A Prefeitura iniciou as obras do novo aeroporto. No entanto, passados 16 anos, não concluiu a construção. Enquanto isso, o Aeroclube de Limeira fechou as portas.
A responsabilidade constitucional do Estado
Sob a perspectiva constitucional, esse cenário suscita profunda preocupação.
A Constituição da República estabelece como objetivos fundamentais a promoção do desenvolvimento nacional, no artigo 3º, inciso II, e a redução das desigualdades regionais, no artigo 3º, inciso III.
Além disso, o artigo 37 impõe à Administração Pública o dever de eficiência.
Já o artigo 175 determina que a delegação dos serviços públicos jamais afasta a responsabilidade estatal de assegurar sua adequada prestação.
A infraestrutura aeroportuária integra o patrimônio estratégico da União e possui inequívoca função pública.
Portanto, não pode ser administrada exclusivamente sob critérios de rentabilidade financeira imediata.
Caso isso ocorra, estarão comprometidos interesses permanentes relacionados à aviação civil, à defesa nacional, à proteção civil, à integração regional, à segurança operacional, à formação de pilotos e ao desenvolvimento econômico.
O papel estratégico dos aeroclubes
Nesse contexto, os aeroclubes assumem um papel absolutamente estratégico.
Muito além de associações civis, eles constituem instituições de interesse público responsáveis pela formação da maior parte dos pilotos civis brasileiros.
Também contribuem para a difusão da cultura aeronáutica, a preservação da memória da aviação nacional, o apoio às operações de emergência e a ocupação permanente da infraestrutura aeroportuária.
A permanência dos aeroclubes nos aeroportos impede a ociosidade das instalações. Além disso, preserva a finalidade aeronáutica dos sítios aeroportuários e reduz o risco de descaracterização dessas áreas para fins exclusivamente imobiliários.
Por essa razão, a proteção jurídica dos aeroclubes transcende os interesses associativos.
Trata-se de uma verdadeira política pública de preservação da infraestrutura aeronáutica nacional.
Um processo que ocorre lentamente
A experiência histórica das ferrovias brasileiras demonstra que a destruição da infraestrutura de transportes ocorre lentamente.
Primeiro, acontece a perda gradual de sua função pública. Depois, o abandono definitivo torna-se politicamente aceitável.
Permitir que esse mesmo processo se reproduza na aviação civil significará comprometer um patrimônio estratégico. Sua reconstrução exigirá décadas de investimentos públicos, caso ainda seja possível.
Assim, as políticas de concessão aeroportuária devem permanecer submetidas ao controle jurídico, regulatório e constitucional.
Esse controle deve assegurar que a exploração econômica dos aeroportos jamais se sobreponha à sua finalidade pública.
Somente dessa forma será possível evitar que o Brasil repita, na infraestrutura aeroportuária, o mesmo processo de desestruturação que reduziu drasticamente sua malha ferroviária e comprometeu a integração nacional.
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